Subventions et Choix Publics

Pas de réforme anticipée pour la Caisse de Compensation. C’est ce qui me semble être le consensus issu du comportement des consommateurs et producteurs de notre économie.

En l’état, la justification de l’existence du système actuel de compensation est double: d’une part elle protège le pouvoir d’achat de tous les ménages, et d’autre part, elle sert de police d’assurance que le principal moteur de croissance de l’économie marocaine, la consommation finale des ménages, sera toujours prêt à assurer sa mission.

Or ces deux objectifs sont antinomiques avec d’autres paramètres que nos dirigeants doivent aussi prendre en compte: le pouvoir d’achat, tel qu’il est défini ne permet pas de prendre en compte les disparités créées ou exacerbées par une mauvaise distribution de ces subventions, et la vigueur de la consommation finale intérieure se fait au détriment de la position nette extérieure du Maroc, une faiblesse fatale pour notre économie.

Il y a cependant plus pernicieux que la logique sommes toutes comptable de ces choix contradictoires: tant que la crédibilité des plans de réforme de la caisse de compensation ne sera pas consacrée, les agents, ménages et producteurs, agiront toujours de la même sorte; pour les ménages, l’évolution permanente d’une croissance attendue se répercutera sur les décisions de consommation future, laquelle augmentera toujours à un rythme plus élevé que celui des revenus. A titre d’exemple, les disparités de niveaux de vies et les attentes subséquentes de la classe moyenne pour imiter les foyers les plus favorisés seraient des facteurs explicatifs quant au faible déclin de la propension agrégée de la consommation dans la production.

Ceci est particulièrement vrai pour la consommation en énergies fossiles: alors que le Maroc est un petit pays émergent non producteur de pétrole, notre dépendance aux produits dérivés d’hydrocarbures s’accroît ou se maintient à des niveaux nocifs, comme le montre le graphe ci-dessous:

Source: Banque Mondiale

Il est donc légitime de se poser la question: si effectivement la Caisse de Compensation existe pour stabiliser le niveau de vie des ménages, son maintien sans réformes structurelles n’a-t-il pas influé sur nos comportements de consommation et de production, factorisant un prix de production (ou de vente) assez faible pour neutraliser toute incitation à devenir plus économe, ou efficace en matière de consommation (finale ou intermédiaire) d’énergie.

La persistance de la baisse des prix d’énergie est un argument en faveur de l’amélioration de la productivité comme outil de réforme

Pour illustrer Cet argument, considérons le comportement des prix des biens énergétiques lorsqu’une innovation est brièvement introduite dans notre économie, une innovation qui permet à l’ensemble de l’appareil productif domestique de devenir plus efficace. Une hausse de productivité signifie une baisse du coût de production, y compris celui des biens énergétiques (ici représentés par des mesures d’utilisation des dérivés d’hydrocarbures) le mécanisme de compensation tel qu’il est appliqué actuellement agira aussi à la baisse, allégeant ainsi les finances publiques.

Le graphe ci-contre montre d’abord que l’argument initial est valide (la subvention altère les comportements des agents) et que la principale voie d’une réforme allant dans le sens d’une abolition de la Caisse de Compensation telle qu’elle existe actuellement est de pousser vers un renouvellement rapide de l’appareil productif vers une consommation intermédiaire plus efficace des intrants d’énergie. D’un autre côté, le même résultat donne une idée du manque d’incitations auprès des opérateurs bénéficiant de la subvention à exécuter cette recommandation: en effet, et si l’on suppose une indexation de la marge de cet opérateur sur la subvention reçue et le prix annoncé, une hausse de productivité, même temporaire, résulterait d’une baisse simultanée de cette marge. Ceci expliquerait pourquoi, si la Caisse de Compensation est coûteuse et socialement injuste, elle continue de perdurer; simplement, un nombre important d’agents en bénéficient, et une réforme allant dans le sens d’une réduction de ce bénéfice n’est pas souhaitable.

Le prix de la réforme

Un récent communiqué du Ministère des Affaires Générales a admirablement résumé la position gouvernementale quant au problème de réforme de la caisse de Compensation: le Ministre déclare chercher une voie marocaine pour réformer les transferts de la caisse (après avoir déclaré s’inspirer d’expériences observées dans divers pays) qui est elle-même techniquement prête, mais dont le choix final portant sur différents scenarii n’est pas encore arrêté.

Au-delà des manœuvres politiques autour de cette poule aux œufs d’or pour plusieurs agents économiques, c’est le coût final de la réforme qui mérite d’être étudié. En résumant les différentes déclarations que j’ai pu compiler depuis l’année dernière, Mr Boulif présente un argumentaire s’articulant autour de deux points principaux:

1/ Une réforme radicale (entendez, levée immédiate des subventions) risque d’entraîner un renchérissement du coût de plusieurs intrants, lequel se répercutera irrémédiablement sur le niveau des prix, et donc, de l’inflation. A ce sujet, Mr Boulif avait agité le chiffre fantasmagorique de 5%, sans pour autant en justifier l’origine, une sorte d’épouvantail pour observateur naïf.

2/ Alors que la réforme est techniquement prête (sic) le principal problème qui se pose au MAGG est le niveau de transferts dont bénéficierait la classe moyenne, et il est de bon usage de mentionner les chiffres d’une étude du HCP en 2009 (utilisant des données de 2007) pour expliquer que non, la classe moyenne risque d’être broyée par tout plan de transferts monétaires.

La crédibilité de l’existence même de la réforme est sujette à débat; après tout, le même ministre promet que le budget alloué pour 2013 ne dépasserait pas les 40 Milliards de dirhams (Janvier 2013) et pourtant, évoque une hausse de 70% de cette projection le mois suivant, comme le note à juste titre le communiqué du MAGG évoqué plus haut:

“Le ministre, qui a passé en revue les expériences de plusieurs pays ayant mené des réformes en la matière, a jugé impossible de maintenir en l’état la Caisse de compensation, car ses dépenses constituent un “grand fardeau” sur le budget de l’Etat (52 milliards de dirhams en 2011, 55 MMDH en 2012 et 68 MMDH en 2013).”

68 Milliards, c’est tout de même près d’un peu moins de 8% du PIB. On peut raisonnablement supposer que réformer le système actuel au-delà d’une simple levée partielle de subvention entraînera des coûts divers, notamment en termes d’identification des ménages potentiellement éligibles à l’aide.

L’un des rapports les plus récents publiés par le FMI fait mention d’un transfert effectif de près de 43% des subventions de la Caisse de Compensation aux 10% des ménages les plus favorisés. Cela signifie que le coût réel des subventions transférées aux ménages en dessous de la médiane (y compris la classe moyenne) serait plutôt aux alentours de 25 Milliards, soit 3% du PIB. Il y a donc 5% du PIB qu’il convient donc d’estimer comme le coût, pour le gouvernement, de la réforme.

La notion de coût ici dépasse la simple analyse budgétaire; il ne faut jamais sous-estimer la rationalité des choix publics au Maroc, aussi cyniques ou contraires au bien-être commun puissent-ils être.

5% du PIB, c’est le coût, pêle-mêle, des compensations qu’il faudra offrir aux agents économiques bénéficiant du système actuel. C’est le prix de l’incertitude -pour les détenteurs du pouvoir- générée par un changement trop ‘radical’ et pourtant nécessaire pour rétablir un semblant de justice sociale. Paradoxalement, les 40 Milliards ne représentent pas le coût de la paix sociale (le coût de la paix sociale est en réalité les 25 Milliards mentionnés plus haut)

Il s’agit de l’excédent de coût généré par le manque de transparence dans les décisions politiques conditionnant l’avenir des générations futures du Maroc, le prix à payer pour ne pas casser des œufs pourris, ou en tout cas, sur le point de l’être.

Quelle Réforme pour la Compensation?

Etrange, la communication du gouvernement (et du MAGG en particulier) autour de la réforme de la caisse de compensation. “Techniquement prête” déclare Najib “Barbarossa” Boulif, mais en même temps des ressources et du talent sont déployés pour étouffer les rumeurs (fondées ou non) maniées par la presse papier et électronique:

Le ministre chargé des Affaires générales et de la Gouvernance, Mohamed Najib Boulif, a démenti catégoriquement les propos que lui a attribués vendredi dernier le journal “Assabah” sur le fait que “l’Etat dépense plus de 6 milliards de DH par an pour des produits alimentaires subventionnés qui sont distribués gratuitement aux citoyens des provinces du Sud”.

et,

Le ministre chargé des affaires générales et de la gouvernance, Mohamed Najib Boulif a démenti les propos que lui a attribués le quotidien “Akhbar Al Youm” dans son édition de vendredi au sujet de la réforme de la caisse de compensation dans le cadre d’un entretien accordé par le ministre à ce journal.

Venant de la part de deux Docteurs en économie (le Ministre des Finances et celui des Affaires Générales) ce dévouement pour une mesure essentiellement discrétionnaire et se voulant optimale, cette politique surprise est à contre-temps avec les fondements de l’économie (pour l’argumentaire théorique, voir Prescott & Kydland) surtout qu’il s’agit d’une mesure dont le choc sera certainement anticipé par les ménages et les entreprises; ne serait-il pas mieux de donner les grandes lignes au moins, afin de donner aux agents économiques un signal leur permettant de s’adapter à la levée de ces subventions (ironiquement, l’horizon et/ou l’intensité de retrait de ces transferts indirects n’aura pas plus d’impact que le changement de bénéficiaires) ou alors, cette opacité volontairement entretenue sert de cache-misère à l’échec patent, de la part des experts aux différents ministères concernés, d’anticiper parfaitement l’anticipation des agents face à une décision gouvernementale.

Je reviens un pas en arrière pour expliquer ce paradoxe. Ceci est un jeu (au sens mathématique) où les règles sont énoncées, et les joueurs (l’Etat, les entreprises, les ménages, le reste du Monde, etc.) ont chacun des préférences sur les ressources mises en jeu. Dans le cas de l’Etat, il s’agit de la double stabilité budgétaire et politico-sociale qui prime. Pour les ménages, le niveau des prix. Pour les entreprises bénéficiaires du régime existant, le maintien de leurs marges actuelles. La faiblesse de l’Etat ici est l’échec apparent à produire une anticipation des comportements des autres agents, alors que celui-ci a accès à beaucoup plus de ressources et d’informations pour a) identifier les agents les plus réticents potentiellement à un changement de mode de transfert, et b) identifier les agents ayant le plus besoin de ces transferts, et s’assurer de minimiser les déperditions de transferts ainsi que les populations non servies.

L’idée d’abolir définitivement de la Caisse de Compensation est à étudier, car le contexte dans lequel elle a été créée, 70 ans plus tôt n’est pas le même aujourd’hui. L’administration a des informations plus détaillées sur le territoire et les populations administrées, la CdC circa 1941 sert essentiellement une administration d’occupation (ou alors l’état d’esprit post-Lyautey du Maroc utile/inutile a survécu au XXIème siècle) mais essentiellement, les obstacles à l’information des habitudes de consommation de ménages ainsi que les inégalités de niveaux de vie sont mieux identifiées.

La suppression de la Caisse est conditionnée à vrai dire par la nécessité de réformer aussi l’administration fiscale, et surtout, par un changement radical de la production règlementaire, législative et administrative de la fiscalité, un autre sujet certainement, mais lequel conditionne la réussite de transferts monétaires auprès des ménages bénéficiaires.

Pour l’année 2011, mon estimation de la consommation du ménage médian serait de l’ordre de 42.100 dirhams (pour un revenu annuel de 78.000 dirhams) (le revenu médian régional est légèrement inférieur puisque l’agrégation masque les inégalités inter-régionales) pourquoi ne pas l’utiliser comme indicateur (éventuellement étoffé de spécifications du panier de consommation) de transfert mensuel par ménage? Un rapide calcul permet de montrer que pour un coût global de 25 Milliards de dirhams (moitié moins que ce coûte la Caisse actuellement) les ménages les plus pauvres seraient subventionnés à 70% de la valeur de leurs consommations.

L’avantage du choix à la médiane permet d’éviter à l’administration le coût et l’échec potentiel de désigner par elle-même les ménages bénéficiaires, contournant toute intervention humaine dans le processus.

A Continuer.