The Moorish Wanderer

La Synthèse du Rapport CES – Sur Ma Faim et Déçu

(La Nouvelle Tribune a commencé par publier quelques éléments du rapport, avant la publication de ce dernier sur le site du Conseil Economique et Social, deux mois après l’avoir bouclé)

Je dois l’admettre, le niveau d’attente du rapport du Conseil Économique & Social (CES) sur le système fiscal et les réformes recommandées était pour ma part très élevé. Je m’attendais à une analyse exhaustive, quantifiée, des simulations des mesures proposées, ce que font en général des organismes équivalents (son homologue et homonyme français, le Council of Economic Advisers aux Etats-Unis) et ce qui était théoriquement attendu du CES. Certes, la composition du Conseil n’est pas particulièrement académique, mais enfin la qualité intellectuelle de plusieurs membres aurait pu présager d’une production plus soutenue. Nul doute plusieurs reportages de presse dresseront un portrait flatteur des recommandations du CES, pour ma part je pourvois à la production critique dans un but d’équité de traitement de l’information.

Ce qui semble scandaleux, c’est le prix d’étiquette de cette étude; la note attaché à la synthèse précise:

Différentes études et analyses seront nécessaires pour mener ce travail qui doit s’étaler sur l’année 2012 avec un bilan d’étape au mois de juillet. Un budget de l’ordre de 700.000 DH HT sera nécessaire.

Ce qui correspond presque au dirham près à la hausse du Budget alloué au CES entre 2013 et 2012. Je suis sceptique quant à la nécessité d’un montant relativement important (qui correspond au revenu annuel de 10 ménages de la classe médiane/moyenne) pour un travail intellectuel qui se base sur des données publiques ou semi-publiques, la Direction Générale des Impôts (du Ministère des Finances) seule peut produire potentiellement toutes les données nécessaires à l’analyse quantitative attendue dans le rapport. Ou alors un cabinet de conseil a rédigé ce rapport, auquel cas ce sont les 100 Millions de Budget du CES qui seraient mis en cause.

Tout n’est pas médiocre dans ce rapport, et certaines observations sont très pertinentes (bien qu’elles dénotent de lieux communs le plus souvent), mais la qualité finale ne vaut pas 700.000 dirhams. Et l’attente sur le point le plus important, des recommandations chiffrées (avec une simulation prévue pour différents scenarii) a été profondément déçue.

I. L’aspect excessivement descriptif du Rapport.

Généré avec Wordle.net

Nuage de Mots du Rapport, généré avec Wordle.net

Le rapport note à juste titre que la distribution de la pression fiscale est inéquitable: 73% de l’Impôt sur le Revenu financé sur des revenus salariés, 2% des entreprises paient 80% de l’Impôt sur la Société. Ils relèvent aussi l’objectif assigné aux recettes fiscales: un outil de politique économique des différents gouvernements, lequel est souvent confronté soit à la relation conflictuelle entre l’administration et les contribuables, soit à des stratégies d’évasion fiscale de la part de ces mêmes contribuables.

Les contributions du rapport pour une réforme fiscale ne sont paradoxalement pas structurelles: la plupart des mesures sont soit administratives (exemple: “Clarifier les textes pour la fixation du résultat imposable (provisions, taux de chute ou de pertes, prix de transfert, etc.), à définir avec les différents secteurs d’activité.”) soit comptables, en l’occurrence déplacer, augmenter ou baisser tel ou tel taux. Et chacune de ces propositions manque cruellement de justification théorique et quantitative; un exemple pertinent serait celui de la réforme des taux de TVA: le rapport CES propose:

[…] l’équilibre financier peut être trouvé, par un financement partiellement basé sur la TVA qui doit être réformée en conséquence. Ainsi, le passage d’une TVA à 4 taux aujourd’hui (7%, 10%, 14% et 20%) à une TVA à deux taux (10% et 20%), permettra de dégager des ressources à affecter à la couverture sociale et aux mécanismes de solidarité. Il est proposé également de créer une tranche de TVA aux alentours de 30% sur les produits de luxe, avec une affectation similaire du surplus.

Pour le grand public, un taux de TVA dissuasif sur les produits de luxe semble sensé. Pour l’économiste, le calcul économique est ambigu. Que cherche le CES à travers cette proposition? Un objectif d’équité social à travers lequel on chercherait à niveler les inégalités des modes de consommations? ou bien s’agit-il d’une politique destinée à faire des économies sur la consommation locale de certains biens dont l’import participer de la détérioration de notre Balance de Paiement? Ou enfin, s’agit-il d’un calcul de force brute, l’identification d’une source de recettes fiscales d’un revenu inélastique à l’impôt (c’est-à-dire que les ménages consommateurs des produits taxés à 30% ne seront pas dissuadés de maintenir leur consommation) Ce sont là les premières questions que le CES néglige à se poser, pas nécessairement dans l’ordre proposé: 1/ quel objectif assigner à l’impôt? 2/ quel comportement anticiper de la part du contribuable? 3/ quels revenus potentiels pour le Budget?

Alors que l’énumération des problèmes spécifiques à certains secteurs économique ou à des populations de contribuables a été assez exhaustive, les recommandations du rapport butent sur une critique formulée dans le rapport même quant aux différents aménagements fiscaux prévus dans les Lois de Finances (à titre d’information, le montant évoqué dans le rapport pour les dépenses fiscales est de 32 Milliards pour 2012, mais il est plus cohérent de parler d’un chiffre proche de 36 Milliards pour 2013, considérant la date de publication du rapport CES) La critique très pertinente du CES était que ces mesures et dépenses fiscales n’étaient pas évaluées en amont – l’opportunité économique de ces mesures n’est pas démontrée dans les documents du Ministère des Finances. Le rapport du CES a été victime de la même erreur: les 79 mesures recensées ne produisent pas de chiffres particuliers quant à l’opportunité, ni même l’effet attendu de l’application de ces politiques. Il ne s’agit pas d’avoir autant d’études d’impacts détaillées, mais il aurait été plus productif d’inclure des projections du type: “le passage au système de TVA proposé permet de réduire les disparités de consommation des ménages de tel à tel ratio dans les prochaines années“. En l’absence de telles propositions, le rapport ne peut malheureusement être considéré qu’une logorrhée inutile et richement subventionnée.

Un dernier point peut-être qui ne sera sûrement que rarement évoqué, pour des raisons de doxa quant au rôle de l’Etat régulateur de la société marocaine. Les propositions du rapport CES si mises en place, ne signifient pas la disparition de la règlementation byzantine actuelle (en TVA ou autres) et il est plus que possible qu’elle se greffera à la masse intimidante de règlementation législative ou administrative. L’hypothèse principale, philosophique si l’on peut dire, qui sous-tend les mesures proposées par le CES lie la multiplication de la règle de loi et de la circulaire au bien-être social, à contre-temps de l’histoire du Maroc, pré-moderne et actuelle.

II. La TVA, cet Impôt Magique. L’Agriculture ce Saint des Saints.

La principale recommandation chiffrée du rapport tourne autour d’une réforme hypothétique de la Taxe sur la Valeur Ajoutée. A part le fait que cet impôt contribue largement aux recettes fiscales du Budget, il est économiquement contre-productif (ce que le rapport n’arrive pas à saisir) et ne fait qu’illustrer la faiblesse de l’Administration Fiscale à chercher ses recettes ailleurs.

J’avais déjà eu l’occasion d’évoquer brièvement le symbole éminemment politique de la TVA comme ressource fiscale principale. Elle est le symbole effectif d’un Etat faible, incapable de confronter les communautés d’intérêt dans son financement. Certes, le rapport CES reconnaît cet état de fait par divers euphémismes, mais ses propres recommandations ne font que renforcer cette tendance: les 30 mesures concernant les recettes fiscales, 11 sont spécifiques à la TVA, certaines ignorantes des calculs rationnels des agents assujettis. La première par exemple, promeut un impact neutre sur les entreprises. Cette proposition, à priori rationnelle, négligent les interactions stratégiques liées à cet impôt. La motivation de l’entreprise à collecter la TVA pour le budget est essentiellement pécuniaire, c’est-à-dire que le régime actuel bénéficie aux entreprises, car le gain net potentiel est strictement positif. Le rapport note que la TVA est très “décriée” par les agents économiques, mais le fait est que le système de TVA se soutient car des communautés d’intérêt y trouvent un bénéfice. Un changement des règles administratives et/ou législatives (un changement des règles du jeu d’un point de vue économique) qui entraînerait une annulation de ce gain (c’est ce que signifie la recherche d’un impact TVA-neutre) et donc une réserve de ces mêmes entreprises à continuer à collecter cet impôt pour l’Etat. Voici donc une piste (facilement modélisable au demeurant) d’action rationnelle que la proposition du CES ne semble pas prendre en compte.

Quelques approximations malheureuses ont été aussi commises dans le rapport, essentiellement à propos de l’impôt agricole:

[…] Cette situation est celle de tous les secteurs pour lesquels l’amont est exonéré de TVA, en particulier le secteur agroalimentaire, et qui, en l’absence d’une TVA déductible, se trouve à verser la TVA non seulement sur la valeur ajoutée qu’il génère, mais aussi sur celles réalisées par ses fournisseurs.

Il a été fait mention des dépenses fiscales en tout début du rapport, et on y liste quelques éléments qui contredisent la phrase mise en relief: l’exonération à l’importation de machines-outils agricoles (600 Millions dhs) exonération de la taxe professionnelle (900 Millions) exonération de plus-values sur immeubles agricoles (3 Millions) ces aspects sont directement liés aux facteurs de production (Capital Physique, Travail et Terre) et en réalité, la valeur ajoutée agricole est subventionnée, plutôt que taxée sans possibilité de récupération.

L’agriculture justement, dont les dépenses fiscales s’élèvent à près de 5 Milliards de dirhams (soit une pression fiscale théorique de 3% – moins de la moitié de la pression fiscale primaire agrégée) mais dont il n’est pas fait état des bénéfices potentiels pour la population rurale. Le CES s’est d’ailleurs dérobé à l’objectif principal d’un argument en faveur de la réintroduction de l’Impôt Agricole: des activités agricoles quasi-industrielles, à intensité capitalistique élevée et lucratives qu’il faut taxer, au lieu d’exonérer en se cachant derrière la majorité de l’activité agricole marocaine, essentiellement dépendante de la pluviométrie et de subsistance. Le secteur agricole a été d’ailleurs le seul sur lequel le CES s’est longuement épanché à déployer des conditions très précises (draconiennes même) d’exonérations.

III. L’usine à gaz des Contributions Sociales et de l’Impôt sur le Revenu

Comme précisé plus haut, le CES fait l’amalgame courant entre règlementation additionnelle et augmentation du bien-être collectif. La proposition n°17 suppose des aménagements supplémentaires dans le Code des Impôts, et autant de Circulaires Administratives mettant en place la nouvelle procédure, et annulant des circulaires existantes.

Contrairement aux assertions du CES, la pression fiscale est disproportionnellement plus importante pour les ménages médians, la classe moyenne statistique

Contrairement aux assertions du CES, la pression fiscale est disproportionnellement plus importante pour les ménages médians, la classe moyenne statistique

15. Indexer les tranches de l’IR sur l’inflation de façon à maintenir le pouvoir d’achat de la classe moyenne.
16. Uniformiser la base de taxation sociale, et fiscale (notamment pour l’IR), cela évite la multiplicité des contrôles et créé une incitation plus forte à la déclaration, notamment pour la retraite.
17. Encouragement des métiers indépendants à payer l’IR avec un système permettant de bénéficier d’une dotation en devises supplémentaires indexée sur le revenu imposable (20% des revenus imposables déclarés, dans la limite du montant de l’IR payée).
18. Généraliser l’utilisation des technologies d’information et de communication pour optimiser davantage les moyens humains de l’administration fiscale en matière de contrôle et de recoupement.

deux observations sur les propositions n°15 et 16: maintenir des tranches d’Impôt et uniformiser la base de taxation sont deux objectifs contradictoires. En termes de calcul de bien-être collectif, les tranches d’impôt sont un poids mort (à la marge, elles prélèvent un impôt disproportionnel pour deux revenus imposables proches) qui par définition empêche toute uniformisation de la base. (pour un impôt à l’uniformisation pur, cliquez ici)

L’idée positive d’indexer les tranches de l’IR compense modérément l’effet de poids mort, mais pose des problèmes ignorés dans le rapport: l’IPC ordinaire sera-t-il utilisé pour l’ensemble des tranches? Ou bien des taux d’inflation spécifiques (calculés sur les paniers de consommation estimés pour chaque tranche) seront-ils appliqués à la place? Ou encore utiliserait-on un taux d’inflation spécifique au revenu imposé? Plus la réponse tend vers un traitement personnalisé des revenus imposables (comme le voudrait le principe d’équité fiscale) plus la production législative et administrative sera inflationniste par son volume.

Ce qui échappe au Rapport CES

Je décompose les points principaux avec lesquels je conclue au peu de valeur ajoutée apportée au débat public par ce rapport:

1/ L’impact sur les recettes fiscales au Budget: Certes, la pression fiscale principale ne dépasse pas les 20% du PIB, mais elle est largement inégale, puisqu’elle est plutôt proche des 22% (excluant la pression générée par des taxes du type DET: droits d’enregistrement et de timbres) soit une pression fiscale par ménage d’un peu plus de 35,000 dirhams par an. Les aménagements et réformes proposés par le CES ne rendent pas compte de l’impact sur les équilibres budgétaires: s’attend-on à une amélioration de la balance primaire? à un allègement de la pression fiscale? ou bien ces mesures aboutiront-elles à une détérioration du déficit primaire à cause du coût engagé par les mécanismes de suivi et de sanction?

2/ L’impact sur la règlementation actuelle: La règlementation actuelle reste modérée par rapport à aux économies post-industrielles, mais elle est dissuasive pour les acteurs locaux. Comme précisé plus haut, le consensus dominant est éminemment juridico-administratif, une croyance quasi-superstitieuse qu’une législation peut résoudre un problème actuel, sans anticiper les autres problèmes occasionnés. Il faut compte donc pour les 79 mesures proposées autant de lois et amendements aux Codes actuels, et un nombre encore plus important de circulaires administratives, qui paradoxalement ne feront que renforcer le pouvoir discrétionnaire de cette même administration qui génère tant d’antagonisme chez les acteurs économiques.

3/ Les stratégies d’adaptation des acteurs économiques (entreprises et individus) : cette même doctrine du ‘tout-législatif’ sous-estime gravement les réactions et anticipations des agents économiques potentiellement ou déjà assujettis. L’inflation anticipée de règlementation (qui transfère d’office des pouvoirs supplémentaires à une administration peu encline à adopter une transparence systématique dans ses processus) peut créer des effets pervers d’évasion ou de fraude fiscale. Un cycle pervers peut donc être attendu: plus de législation, plus de fraude, plus de moyens orientés vers le contrôle et la sanction, plus de ressources nécessaires, plus d’impôts, et ainsi de suite.

A côté, la volonté transparente d’effectuer un transfert soutenu de la pression fiscale vers la consommation aura très certainement des effets macro-économiques inattendus: la répartition des dépenses de consommation des ménages, ou la croissance du PIB, pour ne citer que deux aspects importants de ce qui est essentiellement notre stratégie de développement.

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